《江蘇省農村公路條例》解讀

2020年3月3日，江蘇省第十三屆人大常委會第十五次會議審議通過了《江蘇省農村公路條例》（以下簡稱《條例》），將于2020年6月1日起施行。現解讀如下：

一、《條例》的立法背景和意義

農村公路是重要的公共基礎設施。近年來，全省各地深入貫徹落實習近平總書記關于“四好農村路”建設的重要指示批示精神，按照省委省政府有關部署要求，加快推動農村公路發(fā)展，我省農村公路密度、技術等級以及管理養(yǎng)護、運輸服務水平都處于全國前列，農村路網更暢通，農村物流更便捷，農民出行更便利。為進一步規(guī)范和加強農村公路建設、管理、養(yǎng)護、運營工作，構建職責清晰、管理高效、科學規(guī)范的農村公路制度體系和工作機制，根據我省實際，制定《條例》既非常必要，又具有十分重要的意義。

一是貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神的迫切需要。黨的十八大以來，習近平總書記多次對“四好農村路”建設作出重要指示批示，要求各地區(qū)從實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的高度，進一步深化對建設農村公路重要意義的認識，聚焦突出問題，完善政策機制，既要把農村公路建好，更要管好、護好、運營好，為廣大農民脫貧致富奔小康、加快推進農業(yè)農村現代化提供更好保障。為深入貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神，必須堅持立法引領，建立完善農村公路建管養(yǎng)運體系，明確政府和有關部門職責，強化統籌協調，加大政策支持。

二是推進綜合交通運輸體系高質量發(fā)展的客觀需要。農村公路是綜合交通運輸體系高質量發(fā)展重要組成部分。省委婁勤儉書記要求著眼全省鄉(xiāng)村振興大計和高質量發(fā)展大局，系統謀劃、創(chuàng)新舉措、統籌推進，確保我省“四好農村路”建設走在全國前列，為建設“強富美高”新江蘇提供有力支撐和保障。截止2019年底，江蘇省農村公路總里程達14.28萬公里，“四好農村路”建設走在全國前列，但與交通強省建設、綜合交通運輸體系建設要求相比，農村公路通達程度和服務水平還有待進一步提升，亟需通過立法，創(chuàng)新體制機制，完善配套制度，建設“特色致富路”“平安放心路”“美麗鄉(xiāng)村路”“美好生活路”。

三是解決農村公路發(fā)展中存在問題的現實需要。第一，需要明確村道的法律地位。《公路法》規(guī)定了國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道，但未涉及村道；其他法律法規(guī)對村道建設、養(yǎng)護和管理也沒有明確規(guī)定。第二，需要建立農村公路管養(yǎng)長效機制。部分地區(qū)管養(yǎng)責任落實不到位，資金投入不足，機構設置和人員配備無法滿足農村公路管養(yǎng)工作需要。第三，需要更嚴格措施解決農村公路安全問題。目前，部分農村公路交通安全標志和安全生命防護工程還不完善，危橋改造還需進一步加強，農村道路交通事故起數、死亡人數在道路交通事故中占比較高。這些問題都需要通過立法予以解決。

《條例》總結了我省多年來農村公路發(fā)展經驗，從農村公路建設、管理、養(yǎng)護和運營等方面，進行了全面系統的規(guī)定，是我省第一部專門調整農村公路的省地方性法規(guī)，其頒布實施標志著我省農村公路發(fā)展步入了規(guī)范化和法治化軌道，具有里程碑意義?！稐l例》強化了政府對農村公路的監(jiān)督管理和服務保障，加強了農村公路的規(guī)劃建設和養(yǎng)護，突出了農村公路的設施保護和安全管理，并把以人民為中心的發(fā)展思想、保障人民群眾生產生活需要作為出發(fā)點和立足點貫穿始終?！稐l例》的頒布實施,將為推動我省“四好農村路”高質量發(fā)展提供堅實的法治保障，對江蘇加快構建現代綜合交通運輸體系和交通強國江蘇示范區(qū)建設，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、推進和保障農業(yè)農村現代化、高水平全面建成小康社會均具有十分重要的意義。

二、《條例》的主要內容

《條例》共有七章五十八條，分為“總則”、“規(guī)劃與建設”、“管理”、“養(yǎng)護”、“運營”、“法律責任”和“附則”，重點調整了以下六個方面的內容：

（一）明確村道法律定位，填補上位法空白

農村公路中有近一半是村道，但《公路法》《江蘇省公路條例》等公路法律法規(guī)對村道未作規(guī)定，《公路安全保護條例》僅規(guī)定村道的管理與養(yǎng)護工作參照執(zhí)行。村道長期存在無法可依、管理空白的問題，亟需通過立法明確村道的法律地位，建立完善村道建管養(yǎng)運責任體系，鞏固村道建設成果。為此，《條例》首次將村道納入了公路范疇，結合國家現行政策和我省實際，對村道的定義、規(guī)劃、建設、管理、養(yǎng)護與運營以及法律責任等作出明確規(guī)定，填補了村道的立法空白。

（二）落實農村公路的工作職責

根據《公路法》《公路安全保護條例》等法律、行政法規(guī)和國家、省有關公路管理體制的規(guī)定，結合江蘇農村工作實際，《條例》明確了地方各級人民政府及相關部門農村公路工作職責：一是縣級人民政府是農村公路工作的責任主體，省、市人民政府監(jiān)督其履行主體責任；并貫徹落實《國務院辦公廳關于深化農村公路管理養(yǎng)護體制改革的意見》要求，推行農村公路路長制，規(guī)定縣、鄉(xiāng)、村三級路長“根據職責，負責組織領導相應的農村公路管理養(yǎng)護工作?！倍强h（市、區(qū)）交通運輸主管部門具體負責縣道的建設、管理、養(yǎng)護，鄉(xiāng)道的管理和涉及村道的行政處罰，以及農村公路的相關運營工作。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責鄉(xiāng)道、村道的建設、養(yǎng)護和村道的管理；村民委員會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導下，將村道的保護納入村規(guī)民約，并協助做好鄉(xiāng)道、村道的建設、管理和養(yǎng)護等相關工作。四是針對開發(fā)區(qū)、街道辦事處等管轄范圍內農村公路管理體制不確定的現狀，《條例》特別予以明確：開發(fā)區(qū)管理機構按照本級人民政府規(guī)定的職責做好本區(qū)域內的農村公路相關工作；街道辦事處履行農村公路相關職責的，適用《條例》關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定；居民委員會承擔農村公路相關工作的，適用《條例》關于村民委員會的規(guī)定。

（三）強化農村公路的規(guī)劃引領和建設保障

農村公路規(guī)劃是農村公路建設的綱領和龍頭，是貫徹落實“四好農村路”建設的重要抓手，做好農村公路規(guī)劃的頂層設計至關重要。為此，《條例》從確定規(guī)劃目標、明確規(guī)劃分類、加強規(guī)劃銜接、落實規(guī)劃要求等方面進行了明確，規(guī)定農村公路規(guī)劃包括縣道規(guī)劃、鄉(xiāng)道規(guī)劃、村道規(guī)劃，村道規(guī)劃和鄉(xiāng)道規(guī)劃可以合并編制；農村公路規(guī)劃應當以建好、管好、護好、運營好農村公路為目標，與優(yōu)化村鎮(zhèn)布局、農村經濟發(fā)展和廣大農民安全便捷出行相適應，構建布局合理、銜接順暢的農村公路網絡；農村公路規(guī)劃應當符合國土空間規(guī)劃，與產業(yè)布局、旅游發(fā)展、生態(tài)保護等規(guī)劃和國道、省道以及其他交通運輸方式的發(fā)展規(guī)劃相銜接，與農村客運、農村物流等規(guī)劃相協調；農村公路建設，應當根據人民群眾生產生活需要和農村經濟社會發(fā)展實際，按照農村公路規(guī)劃合理有序安排。

為了加強農村公路建設，《條例》明確了我省農村公路建設的最低標準，并相應細化明確了農村公路建設的有關要求?！稐l例》規(guī)定，縣道的建設不低于三級公路技術標準，鄉(xiāng)道、村道的建設不低于四級公路技術標準；對受地形、地質等條件限制的村道局部路段，經過技術安全論證，可以適當降低技術指標，但應當完善相關設施，確保安全和暢通。為了強化用地保障，最大限度解決農村公路建設中存在的用地難問題，條例規(guī)定：縣道、鄉(xiāng)道建設用地納入用地計劃，由縣級以上地方人民政府依法統籌安排。村道建設使用集體所有土地的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府協調農村集體經濟組織或者村民委員會依法安排。

（四）加大農村公路的養(yǎng)護力度

建設是基礎，養(yǎng)護是關鍵。長期以來，“重建輕養(yǎng)”是農村公路發(fā)展面臨的主要問題之一。要實現“有路必養(yǎng)”，必須堅持“建設是發(fā)展，養(yǎng)護管理也是發(fā)展”的理念。為此，《條例》從養(yǎng)護要求、養(yǎng)護規(guī)劃、養(yǎng)護計劃、養(yǎng)護實施等方面作出了具體規(guī)定。

針對我省農村公路養(yǎng)護工作實際，《條例》明確縣（市、區(qū)）人民政府應當組織交通運輸、財政等部門編制農村公路養(yǎng)護發(fā)展規(guī)劃，健全養(yǎng)護評價機制，保障農村公路養(yǎng)護質量；縣（市、區(qū)）交通運輸主管部門應當定期開展農村公路路況檢查、檢測和評定，并根據檢查、檢測和評定結果，提出養(yǎng)護方案；縣（市、區(qū)）交通運輸主管部門應當會同相關部門編制縣道養(yǎng)護計劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當按照養(yǎng)護方案編制鄉(xiāng)道、村道養(yǎng)護計劃。同時，積極引導創(chuàng)新養(yǎng)護方式，鼓勵農村公路的設計、施工和驗收后一定時期養(yǎng)護任務采用整體發(fā)包等模式，提高農村公路養(yǎng)護質量。

針對我省農村公路里程長，現有基層養(yǎng)護力量難以滿足實際需要，《條例》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當指導沿線村民委員會有序組織村民參與鄉(xiāng)道、村道的保潔、綠化維護等日常養(yǎng)護工作，可以通過購買服務、設置公益性崗位，以及采取個人、家庭分段承包等方式逐步建立相對穩(wěn)定的村民養(yǎng)護隊伍，充分調動沿線村民參與鄉(xiāng)村道的日常養(yǎng)護工作。

（五）突出農村公路的設施保護和安全管理

為加強農村公路的設施保護，《條例》突出了兩方面管理要求：一是加強涉路施工管理，明確涉及村道的施工活動應當符合國土空間規(guī)劃，保障公路安全，建設單位應當征求村民委員會意見，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府簽訂協議；二是加強貨車超限超載管理，規(guī)定在鄉(xiāng)道、村道的出入口可以根據保護農村公路和保障交通安全的需要以及有關技術規(guī)范的要求，設置必要的限高、限寬設施和限行、禁行、限載等交通標志。

針對農村公路存在的安全問題，《條例》突出了三方面管理要求：一是加強安全監(jiān)管和教育，規(guī)定公安、交通運輸等部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府加強交通安全、公路通行、公路線路等監(jiān)管，組織開展有關法律法規(guī)宣傳教育，提高交通安全意識和愛路護路意識；二是加強安全設施防護，規(guī)定縣（市、區(qū)）人民政府組織有關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府定期排查農村公路重要路段安全隱患，完善安全生命防護工程，并根據需要合理設置照明、信號燈、警示標志、限速標志、反光鏡、減速裝置等設施；三是加強橋梁和隧道安全管理，要求對農村公路橋梁和隧道定期檢查檢測，對達不到安全技術要求的，及時采取限載、限行、禁行等措施，設置警示、繞行標志，并組織維修和加固、改建或者拆除重建。

（六）強化農村公路的運營服務保障

農村公路是民生工程，與廣大農民群眾的生產生活密切相關，直接影響著農民群眾的獲得感和滿意度?！稐l例》彰顯為民情懷，對保障人民群眾生產生活的有關要求進行了系統規(guī)定：在第一條的立法目的中明確規(guī)定，農村公路建設、管理、養(yǎng)護和運營應當“適應人民群眾生產生活需要”；在規(guī)劃編制規(guī)定中，明確編制村道規(guī)劃應當征求村民委員會和村民意見；另外，還規(guī)定特殊情況需要利用農村公路作為施工便道的，建設單位應當征求村民委員會的意見，落實公路安全保護、環(huán)境保護措施，盡量降低對村民出行的影響；為了提高農村公路的服務功能，規(guī)定“經過學校、農貿市場等混合交通量較大區(qū)域的農村公路應當參照城市道路標準設置人行道;具備條件的，可以配套建設路邊停車位、公共衛(wèi)生間等設施”；為了方便百姓出行，防止出現斷頭路，規(guī)定“農村公路與村內街巷、農田間的機耕道應當相互銜接”；為了防止農村公路建設違法增加農民負擔，規(guī)定“農村公路建設不得損害農民合法權益，不得強行要求單位和個人出資或者出工、備料”；為了體現公共服務城鄉(xiāng)一體化和普遍服務的要求，推動公共服務資源向農村延伸，規(guī)定縣（市、區(qū)）人民政府應當保障行政村開通鎮(zhèn)村公交，為村民出行提供普遍服務，拓展鎮(zhèn)村公交服務功能，促進鎮(zhèn)村公交與城市公交銜接融合；為了更好地服務農村生產生活，進一步明確了農村公路的運營內容，規(guī)定“縣（市、區(qū)）人民政府應當組織有關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，利用農村公路開展農村客運、物流、旅游以及路況信息發(fā)布等運營服務”；并規(guī)定農村公路運營應當滿足城鄉(xiāng)一體、客貨并舉、運郵結合、鄉(xiāng)村旅游等需要，提升農村客運和物流服務水平，促進農村地區(qū)經濟社會發(fā)展。

（七）加大財政資金保障力度

資金是“四好農村路”建設、養(yǎng)護和運營的核心要素，保障不到位將影響農村公路事業(yè)的長遠發(fā)展。為此，《條例》明確農村公路是社會公共基礎設施，確立以政府公共財政投入為主的資金保障機制，規(guī)定縣鄉(xiāng)兩級人民政府的資金保障責任，明確省、設區(qū)的市人民政府加大對農村公路建設與養(yǎng)護資金的投入，建立農村公路資金補助機制并適時調整；省、設區(qū)的市和縣級人民政府應當發(fā)揮財政資金的引導作用，采取先養(yǎng)后補、以獎代補等多種資金補助方式支持農村公路建設、養(yǎng)護。

針對農村公路資金缺口較大的現狀，《條例》創(chuàng)新資金籌措方式：一方面鼓勵單位和個人捐助資金用于農村公路建設、養(yǎng)護；另一方面支持利用農村公路冠名權、綠化經營權、廣告經營權等方式，多渠道籌集社會資金，用于農村公路建設、養(yǎng)護和運營。