《煤礦安全生產(chǎn)條例》構(gòu)建了特色鮮明的法律責任體系

中國礦業(yè)大學（北京）教授、博士生導師李遐楨

科學合理設(shè)定法律責任，能夠有效維護法律權(quán)威，并確保設(shè)立的各項法律制度得以充分有效落實。新出臺的《煤礦安全生產(chǎn)條例》（以下簡稱《條例》）設(shè)定的法律責任在與《安全生產(chǎn)法》等上位法規(guī)定保持一致的同時，承繼了《煤礦安全監(jiān)察條例》《國務(wù)院關(guān)于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》等法規(guī)施行過程中的有效做法，契合了當前煤礦安全生產(chǎn)的實際情況，既科學合理又特色鮮明。

一、鮮明的技術(shù)性

《條例》充分運用準用性規(guī)范，對煤礦企業(yè)違法行為確定處罰依據(jù)，立法技術(shù)靈活科學，能夠有效防止重復立法，防止《條例》冗長，具有鮮明的立法技術(shù)特點?！栋踩a(chǎn)法》第六章對生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)違法行為的法律責任作了細致、明確規(guī)定，《條例》作為《安全生產(chǎn)法》的下位法，其設(shè)定的法律責任應(yīng)當與《安全生產(chǎn)法》保持大致一致，如果《條例》將《安全生產(chǎn)法》中關(guān)于法律責任的規(guī)定全面移植過來，不僅會造成重復立法，而且會導致《條例》條文過于繁冗。所以，《條例》對煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)違法行為設(shè)定法律責任時，如果能夠直接引用《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)處罰的，通過準用性規(guī)范，直接適用?！稐l例》第六十九條第一款、第七十一條、第七十二條等條款通過準用性規(guī)范，將《條例》中的違法行為直接轉(zhuǎn)接至《安全生產(chǎn)法》，這些準用性規(guī)范能夠確保《條例》作為《安全生產(chǎn)法》下位法設(shè)定的法律責任與上位法保持一致。

此外，《條例》中規(guī)定的有些違法行為例如越界開采行為，在其他有關(guān)法律法規(guī)中設(shè)定了法律責任，《條例》如果再設(shè)定法律責任，與其他法律法規(guī)的規(guī)定可能不一致，易導致法律適用的困難。通過準用性規(guī)范不但可以防止《條例》與其他法律法規(guī)設(shè)定的法律責任相互矛盾，也便于《條例》的執(zhí)行。因此，《條例》第六十五條第一款通過準用性規(guī)范將煤礦企業(yè)超越依法確定的開采范圍采礦的違法行為的法律責任轉(zhuǎn)接到《礦產(chǎn)資源法》等有關(guān)法律法規(guī)。

總之，《條例》第五章多處使用了準用性規(guī)范，對于克服重復立法、節(jié)省立法資源、避免法律法規(guī)沖突等具有重要意義，體現(xiàn)了高超的立法技術(shù)。

二、鮮明的補充性

《條例》在與《安全生產(chǎn)法》等法律關(guān)于安全生產(chǎn)違法行為法律責任的規(guī)定保持一致的前提下，補充并豐富和發(fā)展了煤礦安全生產(chǎn)法律責任制度，體現(xiàn)在以下三個方面：

一是補充了煤礦“關(guān)閉”的適用范圍，并明確了煤礦關(guān)閉的要求?！栋踩a(chǎn)法》第一百一十三條規(guī)定了關(guān)閉生產(chǎn)經(jīng)營單位的四種情形，《條例》第七十條第一款在此基礎(chǔ)上又補充細化了“未依法取得安全生產(chǎn)許可證等擅自進行生產(chǎn)的；3個月內(nèi)2次或者2次以上發(fā)現(xiàn)有重大事故隱患仍然進行生產(chǎn)的；經(jīng)地方人民政府組織的專家論證在現(xiàn)有技術(shù)條件下難以有效防治重大災(zāi)害的”三種情形。其中，第三種情形下的關(guān)閉，并非因煤礦企業(yè)存在安全生產(chǎn)違法行為而關(guān)閉，不屬于行政處罰。《安全生產(chǎn)法》對關(guān)閉生產(chǎn)經(jīng)營單位未作出明確具體要求，《條例》第七十條第二款對關(guān)閉煤礦提出明確要求，這對規(guī)范煤礦關(guān)閉行為具有重要意義。

二是填補了《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)對有些煤礦安全生產(chǎn)違法行為缺少處罰依據(jù)的不足。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第六十五條第一款第（四）項，負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門對有根據(jù)認為煤礦企業(yè)不符合保障安全生產(chǎn)的國家標準或者行業(yè)標準的設(shè)施、設(shè)備、器材予以查封或者扣押，并依法作出處理決定。在實踐中，有些煤礦企業(yè)在負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門作出查封、扣押決定后，擅自啟封或者使用被查封或者扣押的設(shè)施、設(shè)備、器材，主觀惡性大，社會危害性大，《條例》第六十六條對上述違法行為設(shè)定了法律責任，具有完善法律責任之功效。

三是豐富和發(fā)展了對公職人員違法行為的責任追究。《安全生產(chǎn)法》第九十條規(guī)定了追究負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門的工作人員違法行為法律責任。《條例》第七十四條從以下兩個方面進行了豐富和發(fā)展：一方面擴大了公職人員的范圍?！栋踩a(chǎn)法》第九十條僅適用于“負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門的工作人員”，《條例》將其擴大到“地方各級人民政府、縣級以上人民政府負有煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門和其他有關(guān)部門、國家礦山安全監(jiān)察機構(gòu)及其設(shè)在地方的礦山安全監(jiān)察機構(gòu)負有責任的領(lǐng)導人員和直接責任人員”。另一方面擴大了追究公職人員法律責任的情形?！栋踩a(chǎn)法》第九十條規(guī)定了追責的四種具體情形，而《條例》將其擴大到了七種具體情形。這為督促公職人員依法履行煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責、強化和落實政府安全生產(chǎn)監(jiān)管責任提供了有力保障。

三、鮮明的行業(yè)性

《安全生產(chǎn)法》適用于“生產(chǎn)經(jīng)營單位”，其不但包括大量小微企業(yè)，還包括體量龐大的大型企業(yè)。因此，《安全生產(chǎn)法》第六章設(shè)定的法律責任尤其是罰款這一法律責任，幅度較大。經(jīng)過多年的兼并重組、產(chǎn)能控制和小型煤礦的關(guān)閉退出等，多數(shù)煤礦企業(yè)體量巨大，較低的罰款額度難以對違法企業(yè)產(chǎn)生震懾作用。所以，《條例》必須根據(jù)煤礦企業(yè)實際情況，對《安全生產(chǎn)法》設(shè)定的法律責任進行細化，提高違法行為行政處罰尤其是罰款處罰的最低額，發(fā)揮法律責任“利劍”作用，確?！稐l例》中關(guān)于煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任的各項規(guī)定落到實處，強化和落實企業(yè)主體責任，體現(xiàn)出鮮明的煤礦企業(yè)行業(yè)特性。例如，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第一百一十四條，對發(fā)生生產(chǎn)安全事故的生產(chǎn)經(jīng)營單位，區(qū)分事故等級處以罰款：發(fā)生一般事故的，處30萬元以上100萬元以下的罰款；發(fā)生較大事故的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；發(fā)生重大事故的，處200萬元以上1000萬元以下的罰款；發(fā)生特別重大事故的，處1000萬元以上2000萬元以下的罰款。《條例》第六十七條將煤礦一般事故、較大事故、重大事故的罰款最低額分別提高至50萬元、150萬元、500萬元。

四、鮮明的傳承性

《條例》第五章關(guān)于法律責任的規(guī)定，是對《國務(wù)院關(guān)于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定的諸多煤礦企業(yè)違法行為法律責任規(guī)定的傳承。其中，最重要的是《條例》關(guān)于煤礦存在重大事故隱患仍然進行生產(chǎn)的違法行為的行政處罰，從兩個方面承繼了《國務(wù)院關(guān)于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》成功經(jīng)驗：一是突出對重大事故隱患的整頓?！稐l例》第六十四條承繼了《國務(wù)院關(guān)于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》第十條，規(guī)定“責令停產(chǎn)整頓，明確整頓的內(nèi)容、時間等具體要求”，突出“執(zhí)法服務(wù)煤礦企業(yè)安全發(fā)展的作用”。二是對煤礦存在重大事故隱患仍然進行生產(chǎn)的違法行為，在責令停產(chǎn)整頓的同時，并處50萬元以上 200萬元以下的罰款。這一規(guī)定設(shè)定的罰款數(shù)額巨大，與煤礦企業(yè)體量大、重大事故隱患危險性高、一旦發(fā)生生產(chǎn)安全事故救援難度大等特點相契合，能夠?qū)Ψ乐姑旱V企業(yè)帶大病運行產(chǎn)生威懾作用，意義重大。

五、鮮明的協(xié)調(diào)性

監(jiān)督煤礦企業(yè)落實主體責任，既有國家監(jiān)察方面的，也有地方監(jiān)管方面的，還有其他有關(guān)部門根據(jù)“三管三必須”對煤礦安全生產(chǎn)的某一方面或某些方面承擔監(jiān)督管理職責。因涉及多個執(zhí)法部門，《條例》中規(guī)定的行政處罰，具有鮮明的協(xié)調(diào)性。一是通過準用性規(guī)范協(xié)調(diào)《條例》與《安全生產(chǎn)法》等其他法律法規(guī)的關(guān)系。二是通過對《國務(wù)院關(guān)于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》《煤礦安全監(jiān)察條例》有關(guān)制度的揚棄，《條例》實現(xiàn)了傳承與發(fā)展的協(xié)調(diào)。三是通過對行政處罰權(quán)的分配和行使，協(xié)調(diào)負有煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察職責的部門責權(quán)關(guān)系?！稐l例》中設(shè)定的行政處罰由縣級以上人民政府負有煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門和其他有關(guān)部門、國家礦山安全監(jiān)察機構(gòu)及其設(shè)在地方的礦山安全監(jiān)察機構(gòu)按照職責分工決定。為防止煤礦企業(yè)同一違法行為被重復罰款，《條例》重申了一事不再罰原則。同時，強調(diào)各行政機關(guān)應(yīng)協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法有效銜接。